珠三角城鎮(zhèn)化奇跡背后：村集體變成第二政府

十八屆三中全會召開在即，被各界廣泛寄望“改革步子應(yīng)邁得更大些”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，再次成為焦點。

　　9月初，一則有關(guān)土地制度改革的報道激起軒然大波。消息稱，中國將放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并允許多個省市展開試點，相應(yīng)的政府指導(dǎo)意見已經(jīng)下發(fā)。但消息很快被國土部否定。

　　據(jù)了解，由國土部主導(dǎo)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》，目前仍處于征求意見階段，其主要方向為“以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)引致的轉(zhuǎn)移等方式進行流轉(zhuǎn)”。這與眾所期待的“集體土地入市”相距較遠(yuǎn)。

　　中央層面的擔(dān)心是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地，形成社會不穩(wěn)定因素；另一方面，若集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，勢必破壞地方政府主導(dǎo)的土地平臺，各地方反對聲音強烈。因而，十八屆三中全會在土地管理制度方面可能不會有大的突破。

　　實際上，五年*七屆三中全會，即明確提出了“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，并確定了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向。其中，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的表述，顯然是考慮到了土地城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實制度因素。

　　多位學(xué)者指出，如果將改革對象只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，則難免出現(xiàn)大量灰色區(qū)域和糾紛。據(jù)接近決策層的人士透露，十八屆三中全會可能會抹掉“規(guī)劃圈外”的說法，進一步凸顯“逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”目標(biāo)。